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关于促进我市义务教育均衡发展的调查与思考

发布时间:2011-03-04 点击数: 字号:- 小 + 大【收藏】【打印文章】

关于促进我市义务教育均衡

发展的调查与思考

 

市教育局  宋吕银

 

近年来,我市义务教育均衡发展取得显著成绩,但对照推进教育科学发展、办人民满意教育和构建和谐社会的要求,我市义务教育均衡发展还面临许多现实问题。在“践行科学发展观,我为泰州作贡献”主题教育活动中,我们对这一问题进行了深入的调研,提出了一些初步思考。

一、全市义务教育均衡发展的主要做法和成绩

1.以深化农村义务教育经费保障机制改革为抓手,加大义务教育经费投入。市政府出台了《进一步完善农村义务教育经费保障机制的意见》,将义务教育全面纳入公共财政保障范围,初步建立起义务教育经费为保障机制。调整提高生均公用经费标准,城乡学校生均公用经费统一标准,及时拨付学校使用。调整教师工资发放办法,实行国标、省标“一卡通”,财政统一发放城乡学校教师工资。安排专项资金,为全市教师建立医疗保险和住房公积金,实现了城乡教师工资和社会保障待遇的基本统一,有效地稳定了农村中小学教师队伍,为义务教育的均衡发展创造了条件。启动义务教育债务化解工程,将债务从学校剥离,为农村学校解困减负,集中精力抓教学、促管理、提质量创造了良好的条件。目前,全市已化解义务教育债务近2亿元。

2.以布局调整和合格学校建设为重点,努力缩小城乡和校际办学条件差距。加大义务教育学校布局调整力度,使义务教育的资源配置进一步优化。近两年,全市共撤并义务教育学校86所,我市的中小学布局调整工作得到省教育厅的肯定,成为全省受到表彰的三家先进单位之一。在义务教育阶段先后全面实施了“三新一亮”、“六有”、“校校通”、“四配套”等一系列“合格学校”建设工程,实施义务教育学校标准化建设,极大的改善农村学校办学条件,缩小了城乡和校际之间办学条件差距。

3.以加强师资队伍建设为核心,不断提升农村学校的“核心竞争力”。改革师范毕业生就业办法,变统分统配为考试择优、双向选择、市场就业,将师资配备的重点向农村边远学校倾斜,90%的新教师被安排到农村缺编学校任教。实施全员聘用制,推行校内结构工资制,打破分配上的平均主义,实行优绩优酬。这些举措使教师资源在城乡学校得到合理有效的配置,最大限度地激发教师教书育人的热情。深入开展师德模范、“十佳青年教师”和优秀教师评选等活动,师德师风建设得到进一步加强。大力实施师资阶梯行动计划,开展各种形式的培训,提高广大教师的业务素质和文化素养,更新农村学校校长的办学理念和管理理念,师资队伍能力建设有了新提高,涌现出一大批教坛新秀、教学能手、学科带头人。开展城区学校与农村学校、优质学校和薄弱学校“双挂”结对帮扶活动,提升农村学校的“核心竞争力”。目前,全市小学、初中,教师学历达标率分别达99.7%96.9%

4.以深入贯彻新《义务教育法》为契机,确保所有学生“上得起学”。实施义务教育免费工程,全市义务教育学校不分本地外地、不分公办民办、不分城市农村, 47万名义务教育学生免收学杂费和免费发放教科书全覆盖。继续做好贫困生入学救助工作,扩大资助面,提高资助补助标准,全市无一名义务教育学生因贫失学。整顿规范义务教育阶段改制学校办学行为,停办18所未达到“四独立”要求的改制学校。到目前为止,全市义务教育阶段入学率和巩固率均达到省定标准,小学入学率、巩固率均为100%,初中入学率、巩固率分别为100%99.8%

二、全市义务教育均衡发展存在的主要问题                     

从总体上看,我市义务教育发展还不够均衡,主要表现为区域不均衡、城乡不均衡和学校之间的不均衡,原有的差距在新的形势下有进一步拉大的趋势,突出表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。

1. 区域之间不均衡现象比较突出。我市经济社会发展差异较大,地区间的梯度发展特征异常明显。尽管近年来各地经济社会发展都很快,但经济社会发展的差距并没有明显缩小,反而有所扩大。反映到教育投入水平上,虽然各市(区)教育投入总量都在逐年增加,但区域之间义务教育经费投入、学校办学条件、教师工资待遇差距较大,造成区域之间教学质量参差不齐。办学条件和教学质量的区域差距,引发教育资源特别是人力资源配置中的区域结构失衡,校长、教师和学生在全市甚至全省范围内从欠发达地区流往发达地区。越是好的地区和学校,优质师资越多,教师收入越高,教师成长越快,吸引和留住了更多的好教师,差的地区和学校则相反,造成强者愈强弱者愈弱的“马太效应”局面。

2. 城乡之间不均衡现象明显。目前,城乡义务教育学校公用经费基本均衡,但对照义务均衡教育发展“校园环境一样美、教学设施一样全、公用经费一样多、教师素质一样好、管理水平一样高、人民群众一样满意”的要求,城乡学校校园环境、教师待遇、教师素质、学校管理水平和教学质量等差距较大,优质学校主要集中在城市,农村优质学校相对短缺,城市“窗口”学校与农村薄弱学校并存的现象尤为突出,人民群众对城乡义务教育均衡满意度不高。区域内义务教育不均衡,成为影响教育公平的主要因素。

3.校际之间内部差异大。在城市,“窗口”学校与薄弱学校之间,公办学校和民办学校之间办学条件、管理水平和和教科研存在较大差距,造成校际之间教育教学质量的明显差异,学生涌向少量的几所优质学校,办学效益不平衡,“择校风”屡禁不止,人民群众反响较大。在乡镇,中心学校与村办小学之间的办学条件、师资质量和教学质量差距较大,绝大多数学生到中心学校或城市学校就读,村办小学生源很少,日趋式微。无论城市还是农村,校际之间的不平衡,形成一些薄弱学校,制约了义务教育的均衡发展。

三、制约义务教育均衡发展的因素分析

1. 效率优先、兼顾公平的价值取向是义务教育不均衡的重要因素。改革开放以来,在效率与公平问题的处理上,我国长期采取效率优先、兼顾公平的价值取向,教育政策与制度设计也是如此,义务教育均衡发展缺少政策和制度支撑,导致城乡之间、地区之间、学校之间资源配置失衡,一度出现教育产业化、商品化的倾向,形成教育尤其是义务教育不均衡发展的局面。

2. 县域经济发展不平衡影响区域义务教育均衡发展。近年来,随着县域经济的快速发展,县域义务教育也得到了较快的发展。义务教育实行“以县为主”的管理体制,义务教育经费保障体制主要建立在“以县为主”的公共财政体制基础之上。县域经济发展不平衡,客观上导致各市(区)之间义务教育公共财政资源的差距,造成县域义务教育不均衡。经济上的差距导致了义务教育的差距。

3.经费保障能力不强制约义务教育均衡发展。个别市(区 )对义务教育均衡发展的重要性认识不足,没有将其放在促进经济可持续发展与社会和谐发展的战略高度,真正落实教育优先发展的战略地位,依法保障义务教育经费。部分市() 公共财政体制还未完全建立,教育经费正常增长机制尚未形成,保障机制不够完善,教育投入相对不足。虽然教育投入总量逐年增加,但预算内教育经费没有完全达到法定增长,教育财政拨款的增长低于财政经常性收入的增长,预算内教育经费支出占财政总支出的比例呈逐年下降趋势。义务教育生均公用经费标准偏低,校舍维修长效机制和师资培训专项经费没有真正得到落实。部分市(区) “两费一金”没有按规定足额征收,规范管理使用。2007年,全市少征收“两费一金”3441万元,其中仅某一个市就少征收2367万元,占应征收总额的44.1%,市(区) “两费一金”不规范使用4344万元。此外,实行对规模企业返还教育费附加的政策,每年教育部门减少可使用教育费附加2000万元以上。根据省政府文件规定,应按教师工资总额的一定比例在财政预算中安排教师培训专项经费,一直没有落实到位。2007年,安排得最多的市,也只有120万元,远远低于规定标准。经费保障能力不强,制约了义务教育高位均衡发展。

4.教师队伍结构不合理制约着义务教育均衡发展。目前,全市义务教育学校教师资格和学历达标率平均偏低,均低于全省平均水平。教师资格达标率,小学98.34%,初中87.87%。学历提高达标率,小学65.4%,初中42.6%。农村小学普遍存在着教师年龄偏大、缺少年轻教师的问题。某乡镇中心小学90名教师,50岁以上的教师占50%以上,下属一所村小18名教师,1750岁以上。义务教育学校教师学科结构不尽合理,长线学科教师基本满足需求,但史、地、信息技术、音、美、体等科专职教师较为紧缺。农村学校教师的教育教学观念亟待转变与更新,教师业务能力有待进一步提高。教师队伍结构不合理直接制约着义务教育均衡发展。

5.学校管理水平的差距导致义务教育高位均衡任重道远。义务教育均衡发展的重要标志是全面提高教学质量,办好每一所学校,教好每一个孩子,最鲜明的特征是学校具有较高的管理水平,形成优良的学风校风。校际之间办学条件的差距通过加大经费投入,在短期内可以得到较大改善,教师素质通过结队帮扶、加强培训也能够得到迅速提高,但是,一所学校管理水平的提高,优良学风校风和办学风格的形成,要经过漫长的过程,甚至几代人的努力。薄弱学校要提高管理水平,从根本上改变学风校风,形成自己独具特色的办学风格,需要长期不懈艰苦的努力。目前,义务教育学校管理水平的差距必然导致义务教育高位均衡发展任重道远,义务教育均衡发展是一项长期的战略任务。

四、促进义务教育均衡发展的基本思路

新修订的《义务教育法》第一次以法律的形式明确义务教育均衡发展的要求,为每个适龄少年儿童提供相对平等的接受义务教育的机会是各级政府义不容辞的责任,政府要对义务教育负全责,政府是实现教育公平的“第一责任人”。党的十七大提出“优化教育结构,促进义务教育均衡发展”,对推进义务教育均衡发展提出了新的要求。建设教育强市、实现教育现代化离不开义务教育的均衡发展。当前,要进一步强化政府责任,必须以改革创新的精神推进义务教育均衡发展。市政府要尽快出台加快义务教育均衡发展的意见,进一步强化各级政府在推进义务教育高位均衡发展中的责任,进一步明确义务教育均衡发展的目标任务,按照“三优先”的要求及时调整义务教育发展战略和工作重点,合理配置教育资源,尤其是教师资源,优先保障区域内均衡发展需要。要统一规划和整合义务教育资源,进行科学规划和论证,做到整体规划、分步实施。要加强政府统筹,重点扶持农村学校和薄弱学校,促使义务教育高位均衡发展。

1.进一步完善和落实义务教育经费保障机制。2007年,市政府出台了《进一步完善农村义务教育经费保障机制的意见》,要继续抓好《意见》贯彻落实情况的督查,检查各级政府是否切实履行义务教育经费投入的法定责任,按规定的分担比例和标准及时、足额地落实本级政府应当承担的资金投入,防止“上进下退”和“挤出效应”等现象,导致义务教育经费保障水平大打折扣。对被挪用和挤占的教育转移支付资金进行追缴,限期返还并划拨到教育专户。要督促按规定标准设立农村中小学校舍维修改造专项资金,确保维修改造工程顺利实施。要落实资助贫困学生就学资金,进一步完善家庭经济困难学生的资助就学制度。要建立并完善义务教育经费向农村地区倾斜的扶持政策,对学生人数较少的农村学校实行基数预算法,科学核定一个经费基数,在此基础上,再按照生均公用经费标准预算学校运转经费,保障农村义务教育学校正常运转。要督查新增教育经费主要用于农村教育政策落实情况,切实把农村义务教育经费保障机制改革的各项政策落实到位。当前要统筹解决好教师工资待遇,按规定标准建立医疗保险和住房公积金制度。规范“两费一金”的征收、管理和使用,落实生均公用经费小学300元、初中500元的标准,完善校舍维修改造长效机制,全面化解义务教育阶段学校的债务,按省政府要求落实教师培训专项经费,做好义务教育阶段全面免收学杂费、免费发放教科书及提高困难寄宿生生活补助比例和标准等工作。

2.进一步加快义务教育学校布局调整步伐。各市(区)要根据教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》精神,制定义务教育学校新一轮布局调整规划,将义务教育学校布局调整纳入当地教育发展规划,结合教育改革与发展的需要,根据区域地理环境、人口分布、经济社会发展的现状和未来发展趋势,坚持“就近入学、集聚规模、稳妥有序、促进发展”原则,积极、稳妥、有序地规划和调整义务教育学校布局。在坚持学生就近入学的前提下,有计划、有步骤地 “撤、迁、并、转”部分规模小、质量低、效益差的薄弱学校,同时加强保留学校的建设,不断提高教学质量和投资效益。当前,要按照市政府规定的小学服务人口1.3万人、初中服务人口4.5万人的要求设置义务教育学校。要进一步加强寄宿制学校的建设和管理,有计划地建设一批寄宿制学校,按照国家和省规定标准建设校舍和生活设施,严格寄宿制学校的管理,及时消除各种安全卫生隐患,确保学生在校的安全,妥善解决好“留守学生”的教育、生活问题。在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点,防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难问题。各市(区)教育行政部门要合理确定小学生的就学路程,并做出明确规定;对确因布局调整造成学生入学难、群众反映强烈,寄宿制学校建设又不能满足需求的,要采取切实措施予以解决。要切实做好政策宣传工作,在实施布局调整前,要将调整方案向当地群众公示,充分听取社会各界的意见,对群众反映强烈的问题要认真做好解释工作,并及时修改、完善方案,不得简单从事,强行撤并。在农村中小学布局调整过程中,要防止原有教育资源的流失浪费。教育行政部门要加强布局调整工作的指导,加强调查研究,积极推广先进经验,制定有效的政策措施,及时解决出现的新问题。

3.进一步加强义务教育师资队伍建设认真贯彻落实市政府办公室《转发市教育局关于大力推进城镇教师支援农村教育工作实施意见的通知》文件精神,建立城镇中小学教师到农村任教服务期制度,除幼儿园、中等职业学校外,凡男45周岁,女40周岁以下的城镇中小学教师,在晋升高级教师职称、参评省级及以上优秀教师等荣誉称号时,须有在农村任教一年以上或指导性支教的经历。没有农村教育任务的城市中小学教师,应有在薄弱学校任教一年或指导性支教的经历。通过顶岗支教和指导性支教等形式,安排城镇学校管理人员和骨干教师到农村学校支教,发挥“传、帮、带”的作用,对农村学校的学科教学、学校管理、校本教材的开发和培训、教科研等方面进行指导和引领。从而解决农村师资力量相对薄弱的问题,提升农村教师队伍建设整体水平,提高农村教育质量,缩小城乡教育差距,全面提高教育质量和水平,促进义务教育均衡发展,实现教育公平。

4.进一步加大义务教育薄弱学校改造力度。要积极推进义务教育学校的标准化建设,切实加强“合格学校”建设工程后续管理,充分发挥工程使用效益,以开展“教育现代化学校”创建评比活动为抓手,加快教育装备II类标准学校达标建设,全面推进教育信息化。要根据省印发的《中小学校舍建设标准》按工作计划对硬件不合格学校限期改造。要从资金上予以倾斜,目前,教育费附加要优先用于改造薄弱学校,加快工作进程,确保所有学校办学条件和教学设备都按期达到合格标准。学校建设要以经济适用为原则,力戒奢华,不得在硬件建设上互相攀比,人为地制造新的差距。同时,要加强对学校教育教学工作的管理和监控,保证达到国家规定的基本质量要求。对因管理不善造成的教学质量不高、群众不满意的学校,要组织力量逐一会诊,针对存在的突出问题,通过调整领导班子、加强教师力量、合理配置生源等多种办法,尽快提高学校办学水平。

5.进一步规范义务教育学校办学行为。进一步加大优质高中统招生名额分配到区域内所有公办初中学校和优质初中招生名额分配到区域内所有公办小学的比重,遏制义务教育阶段择校风。完善小学、初中免试就近入学办法,稳步推进初中入学办法改革,规范各类学校招生行为。进一步深化“四独立”学校改革,在调整招生政策,促进生源均衡分布的同时,通过均衡办学条件、均衡配备师资、缩小校际间教师收入差距等手段,缩小校际差距,促进全市义务教育快速发展和教育教学质量整体提高。

6.进一步完善义务教育扶困助学体系。要按照新《义务教育法》关于“提供平等接受义务教育条件”的要求,切实保障进城务工人员子女接受义务教育的权利。要简化入学手续,将进城务工人员子女纳入“两免一补”范围,城镇公办学校不得以任何理由拒绝接收经教育行政部门认定分配的进城务工人员子女入学,不得歧视进城务工人员子女,要做到进城务工人员子女与城镇职工子女一视同仁,统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动,在学习和生活上要给予进城务工人员子女更多的关心和帮助。要切实关注农村“留守儿童”教育问题。各市(区)要整合力量,建立健全工作制度,形成政府、社会、学校、家长(监护人)共同关心留守儿童学习生活的管理体系。学校要建立“留守儿童”登记、结对帮扶制度,加强与“留守儿童”家长、监护人的联系,关注“留守儿童”身心健康,组织开展有针对性的活动,让“留守儿童”有一个温暖的生活学习环境。要建立安全工作责任制和安全工作预案,确保“留守儿童”发生的各种突发事件,能够得到有效救助和处理。要切实加强特殊教育工作。对残疾儿童继续实行免费义务教育。要努力改善特殊教育学校的办学条件,配备专业教师和必要的康复设备。要加强随班就读工作管理,保证残疾儿童少年有一个好的康复和学习条件。当前,要尽快启动泰州市特殊教育中心建设,深入开展特殊教育“合格学校”的创建迎检活动,确保所有特校通过省教育厅验收,全面建成合格特殊教育学校。

7.进一步完善义务教育均衡发展的督导评估体系。建立和完善义务教育均衡发展的监测制度,把义务教育均衡发展作为督导评估县级人民政府教育工作的重要内容和考核评估县级教育工作的重要指标,将督导评估结果抄报组织部门,纳入各级领导干部的政绩考核,并向社会公布。各级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度,定期对义务教育阶段学校的办学条件、教育管理和教育质量进行动态监测,对义务教育学校的差距进行监测和分析,客观反映不同地区、不同学校义务教育发展水平,向当地政府报告义务教育均衡发展状况和遇到的突出问题,定期向社会公布义务教育发展情况,及时对义务教育差距建立预警机制。

 

(编辑:宋吕银)

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